0546-7760666
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為貫徹落實(shí)《中華人民共和國土壤污染防治法》，規(guī)范農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人的認(rèn)定，我部研究起草了《農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法（試行）（征求意見稿）》。現(xiàn)向社會(huì)公開征求意見。
各機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人均可提出意見和建議。有關(guān)意見于2019年11月5日前書面反饋我部（電子文檔請(qǐng)同時(shí)發(fā)至聯(lián)系人郵箱）。
聯(lián)系人：土壤生態(tài)環(huán)境司 王斌、楊偉
地 址：北京市西城區(qū)西直門南小街115號(hào)
郵 編：100035
電 話：（010）56500676、56500677
傳 真：（010）56500688
郵 箱：turangguanlichu@mee.gov.cn
附件：1. 農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法（試行）（征求意見稿）
2. 農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法（試行）（征求意見稿）編制說明
附件1：
農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法（試行）
（征求意見稿）
目 錄
第一章 總則
第二章 啟動(dòng)與調(diào)查
第三章 審查與認(rèn)定
第四章 其他事項(xiàng)
第五章 附則
第一章 總 則
第一條 【目的依據(jù)】為規(guī)范農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人的認(rèn)定工作，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國土壤污染防治法》等相關(guān)法律，制定本辦法。
第二條 【適用范圍】本辦法適用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門在依法履行行政監(jiān)管職責(zé)中，農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議的土壤污染責(zé)任人認(rèn)定活動(dòng)。
本辦法所稱的農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定，主要適用于耕地、園地、林地、草地。
第三條 【責(zé)任人】本辦法所稱農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人，是指：
（一）1979年9月13日《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》生效后，排放、傾倒、堆存、填埋、泄漏、遺撒、滲漏、流失、揚(yáng)散污染物或者其他有毒有害物質(zhì)等，造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任的單位和個(gè)人。
（二）違法生產(chǎn)、銷售不合格的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營者。
（三）違法使用不合格的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。
涉及土壤污染責(zé)任的單位和個(gè)人是指具有前款行為，可能造成土壤污染的單位和個(gè)人。
第四條 【認(rèn)定管轄】責(zé)任人的認(rèn)定由農(nóng)用地所在地縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門負(fù)責(zé)。
對(duì)管轄發(fā)生爭議的，報(bào)請(qǐng)上一級(jí)行政機(jī)關(guān)協(xié)商指定管轄。
第五條 【認(rèn)定分工】農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門牽頭組織農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定。
耕地由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門牽頭認(rèn)定土壤污染責(zé)任人；林地、草地，由林草主管部門牽頭認(rèn)定土壤污染責(zé)任人；園地由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門按照職責(zé)分工牽頭認(rèn)定土壤污染責(zé)任人。
第六條 【協(xié)助土壤污染狀況調(diào)查的義務(wù)】農(nóng)用地及周邊曾存在的涉及土壤污染責(zé)任的單位和個(gè)人負(fù)有協(xié)助開展土壤污染狀況調(diào)查的義務(wù)。
第七條 【鼓勵(lì)責(zé)任份額協(xié)商】鼓勵(lì)涉及土壤污染責(zé)任的多個(gè)單位和個(gè)人之間就責(zé)任承擔(dān)及責(zé)任份額達(dá)成協(xié)議，責(zé)任份額按照各自對(duì)土壤的污染程度確定。無法協(xié)商一致的，原則上平均分擔(dān)責(zé)任。
因土壤污染責(zé)任爭議導(dǎo)致未及時(shí)管控土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，造成他人人身、財(cái)產(chǎn)損失，或者損害國家利益、社會(huì)公共利益的，土壤污染責(zé)任人應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
第八條 【鼓勵(lì)線索舉報(bào)】鼓勵(lì)任何組織和個(gè)人提供土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的有關(guān)線索。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門向社會(huì)公布線索舉報(bào)方式。對(duì)實(shí)名舉報(bào)并查證屬實(shí)的，給予獎(jiǎng)勵(lì)。
第九條 【鼓勵(lì)主動(dòng)管控和修復(fù)】國家鼓勵(lì)和支持涉及土壤污染責(zé)任的單位和個(gè)人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。
第二章 啟動(dòng)與調(diào)查
第十條 【依職權(quán)啟動(dòng)】土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議，且需要采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施或者實(shí)施修復(fù)的農(nóng)用地，符合下列情形之一的，由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會(huì)同相關(guān)部門制定年度工作計(jì)劃，啟動(dòng)農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定：
（一）周邊有明顯污染源排放的；
（二）傾倒、堆存、填埋有毒有害物質(zhì)或固體廢物的；
（三）投加不合格農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品的。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體投訴舉報(bào)農(nóng)用地土壤污染，經(jīng)查證符合上述情況的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)開展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定。
第十一條 【調(diào)查的組織】農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門在啟動(dòng)認(rèn)定之日起10個(gè)工作日內(nèi)，可以成立調(diào)查組調(diào)查，也可以指定或者委托調(diào)查機(jī)構(gòu)開展調(diào)查工作。
調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備土壤污染責(zé)任人認(rèn)定所需要的專業(yè)技術(shù)能力。調(diào)查機(jī)構(gòu)、調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)與調(diào)查的農(nóng)用地和涉及土壤污染責(zé)任的單位和個(gè)人沒有直接利害關(guān)系。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)提供受污染農(nóng)用地區(qū)域及周邊農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品使用情況，規(guī)模化養(yǎng)殖情況及有關(guān)行政處罰情況等相關(guān)信息和資料；林草主管部門應(yīng)當(dāng)提供林地、草地利用過程中有關(guān)行政處罰情況等相關(guān)信息和資料；生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)提供農(nóng)用地及周邊歷史上污染事件應(yīng)急處理情況，所涉及經(jīng)營單位和個(gè)人經(jīng)營活動(dòng)中因污染受到行政處罰情況等信息和資料；自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)提供農(nóng)用地及周邊土地、礦產(chǎn)等資源開發(fā)利用情況及有關(guān)行政處罰情況，地球化學(xué)背景調(diào)查，水文地質(zhì)信息等相關(guān)信息和資料。
農(nóng)用地及周邊曾從事生產(chǎn)經(jīng)營的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)提供生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中污染事故、污染物排放、生產(chǎn)工藝等信息和資料；農(nóng)藥、化肥生產(chǎn)者、經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)提供該農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)、銷售記錄等信息和資料；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應(yīng)當(dāng)提供農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品的使用記錄等信息和資料。
第十二條 【調(diào)查組或者調(diào)查機(jī)構(gòu)職責(zé)】調(diào)查組或者調(diào)查機(jī)構(gòu)履行下列職責(zé)：
（一）調(diào)查涉及土壤污染責(zé)任的單位和個(gè)人的污染行為；
（二）調(diào)查污染行為與農(nóng)用地土壤污染之間的因果關(guān)系；
（三）提出土壤污染責(zé)任人；
（四）提交責(zé)任人調(diào)查報(bào)告。
第十三條 【配合調(diào)查規(guī)定】調(diào)查人員有權(quán)向有關(guān)單位和個(gè)人了解與土壤污染有關(guān)的情況，并要求其提供相關(guān)文件、資料。
第十四條 【技術(shù)鑒定】調(diào)查組開展調(diào)查，需要進(jìn)行技術(shù)鑒定的，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門可以會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門指定或者委托相關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)開展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的技術(shù)評(píng)估、鑒定等。
第十五條 【因果關(guān)系判定】符合下列條件的，可以判定污染行為與土壤污染之間存在因果關(guān)系：
（一）在農(nóng)用地土壤中檢測(cè)出特征污染物，且含量超出國家、地方、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)限制，或者超出對(duì)照區(qū)含量；
（二）土壤污染責(zé)任人的存在會(huì)向農(nóng)用地土壤排放或者添加該污染物；
（三）受污染農(nóng)用地土壤可以排除其他相同或相似污染源的影響；
（四）受污染農(nóng)用地土壤可以排除非正常因素的影響，如高背景值、氣候變化、病蟲害、自然災(zāi)害等。
第十六條 【無法確定責(zé)任人的情形】符合以下情形之一的，可以提出無法確定責(zé)任人的意見：
（一）不存在或無法認(rèn)定因果關(guān)系；
（二）因逃逸、信息不全等原因無法核實(shí)責(zé)任人具體身份；
（三）因涉及土壤污染責(zé)任的單位和個(gè)人滅失，導(dǎo)致證據(jù)不足的。
第十七條 【調(diào)查期限】調(diào)查組或者調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自啟動(dòng)調(diào)查之日起90個(gè)工作日內(nèi)提交調(diào)查報(bào)告；情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)完成認(rèn)定的，經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，但延長的期限原則上不得超過30個(gè)工作日。
監(jiān)測(cè)、技術(shù)評(píng)估、鑒定等時(shí)間不計(jì)入調(diào)查期限。
第十八條 【調(diào)查報(bào)告內(nèi)容】調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：
（一）農(nóng)用地及污染情況概述；
（二）調(diào)查過程概述；
（三）責(zé)任人認(rèn)定意見；
（四）法律法規(guī)和技術(shù)依據(jù)；
（五）其他事項(xiàng)。
調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)附具有關(guān)證據(jù)材料。
第三章 審查與認(rèn)定
第十九條 【調(diào)查報(bào)告的審查】調(diào)查組或者調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將調(diào)查報(bào)告送土壤污染責(zé)任人認(rèn)定委員會(huì)進(jìn)行審查。
認(rèn)定委員會(huì)由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門專職工作人員和有關(guān)專家組成。
認(rèn)定委員會(huì)自收到調(diào)查報(bào)告之日起15個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行審查，出具審查意見。審查意見應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：
（一）調(diào)查報(bào)告提出的事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確實(shí)充分、適用法律是否正確；
（二）調(diào)查程序是否合法合規(guī)。
認(rèn)定委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)審查意見，作出是否通過審查的結(jié)論。
第二十條 【審查通過的處理】調(diào)查報(bào)告通過審查的，認(rèn)定委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將調(diào)查報(bào)告及審查意見報(bào)送農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門。
第二十一條 【審查不通過的處理】調(diào)查報(bào)告沒有通過審查的，應(yīng)當(dāng)退回調(diào)查組或者調(diào)查機(jī)構(gòu)補(bǔ)充調(diào)查或重新調(diào)查。調(diào)查組或者調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自調(diào)查報(bào)告退回之日起30個(gè)工作日內(nèi)重新提交調(diào)查報(bào)告。
第二十二條 【調(diào)查報(bào)告的批復(fù)】農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門應(yīng)當(dāng)在收到調(diào)查報(bào)告及審查意見之日起15個(gè)工作日內(nèi)，會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門作出批復(fù)；特殊情況下，批復(fù)時(shí)間可以適當(dāng)延長，但延長的時(shí)間最長不超過30個(gè)工作日。
批復(fù)送達(dá)土壤污染責(zé)任人后，責(zé)任人認(rèn)定工作即告結(jié)束。
第四章 其他事項(xiàng)
第二十三條 【陳述申辯】在土壤污染責(zé)任人調(diào)查、審查過程中以及批復(fù)前，應(yīng)當(dāng)充分聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、涉及土壤污染責(zé)任的單位和個(gè)人的陳述、申辯。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、涉及土壤污染責(zé)任的單位或者個(gè)人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納。
第二十四條 【責(zé)任承擔(dān)】土壤污染責(zé)任人應(yīng)當(dāng)按照批復(fù)，依照《中華人民共和國土壤污染防治法》規(guī)定實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，并依法承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。
土壤污染責(zé)任人對(duì)認(rèn)定批復(fù)不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
第二十五條 【歸檔保存】責(zé)任人認(rèn)定結(jié)案的材料，應(yīng)當(dāng)按照一案一卷、文書齊全、手續(xù)完備的要求立卷歸檔。檔案材料保存期限為30年。
土壤污染責(zé)任人認(rèn)定結(jié)束后，可以向地方人民政府指定的負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)通報(bào)相關(guān)情況。
第二十六條 【終止情形】符合下列情形之一的，可以終止認(rèn)定程序：
（一）土壤污染責(zé)任人之間協(xié)商達(dá)成一致的；
（二）土壤污染責(zé)任人認(rèn)定過程中，經(jīng)訴訟或仲裁等司法程序確認(rèn)土壤污染責(zé)任的。
第二十七條 【紀(jì)律要求】調(diào)查、審查與認(rèn)定的有關(guān)單位和人員在相關(guān)工作中應(yīng)當(dāng)誠信公正、恪盡職守，不得擅自發(fā)布有關(guān)信息，不得牟取私利，發(fā)現(xiàn)存在徇私舞弊的，依法追究相關(guān)責(zé)任。
第五章 附 則
第二十八條 【產(chǎn)生責(zé)任人不明確或有爭議的情形】產(chǎn)生責(zé)任人不明確或有爭議的情形包括：
（一）農(nóng)用地周邊曾存在多個(gè)污染源的；
（二）農(nóng)用地上存在多個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的；
（三）農(nóng)用地土壤污染存在多種來源的；
（四）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織使用的農(nóng)藥、化肥涉及到多家生產(chǎn)經(jīng)營者的；
（五）其他情形。
第二十九條 【不合格的農(nóng)藥、化肥定義】不合格的農(nóng)藥、化肥是指違反《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《肥料登記管理辦法》及其他有關(guān)規(guī)定的農(nóng)藥、化肥。
第三十條 【制定實(shí)施細(xì)則】省（區(qū)、市）農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門可以根據(jù)本辦法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定具體實(shí)施細(xì)則，并報(bào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部備案。
第三十一條 【認(rèn)定費(fèi)用】開展農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、生態(tài)環(huán)境和自然資源主管部門，依據(jù)《中華人民共和國土壤污染防治法》第七十條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人民政府申請(qǐng)資金用于責(zé)任人認(rèn)定。
第三十二條 【生效時(shí)間】本辦法自2020年7月1日起施行。
附件2：
農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法（試行）（征求意見稿）編制說明
為貫徹落實(shí)土壤污染防治法關(guān)于“土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議的，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認(rèn)定……認(rèn)定辦法由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定”的規(guī)定，我部組織起草了《農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法（試行）（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）。有關(guān)情況說明如下。
一、背景
土壤污染責(zé)任人認(rèn)定涉及當(dāng)事人的切實(shí)利益，涉及歷史責(zé)任人認(rèn)定等法律問題，是需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索的一個(gè)難點(diǎn)。
土壤污染防治法通過制度設(shè)計(jì)盡可能減少需要認(rèn)定的情形，如鼓勵(lì)和支持有關(guān)當(dāng)事人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。只有土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議的，才進(jìn)行認(rèn)定。
在制定土壤污染防治法過程中，全國人大提出，注意把握積極穩(wěn)妥，扎實(shí)推進(jìn)的原則。從我國土壤污染防治工作起步較晚，經(jīng)驗(yàn)不多的實(shí)際出發(fā)，對(duì)有經(jīng)驗(yàn)、看得準(zhǔn)的，盡量細(xì)化；還需要繼續(xù)探索積累經(jīng)驗(yàn)的，在法律上為實(shí)踐留下一定空間。這也是《辦法》起草和制度設(shè)計(jì)需要遵循的重要原則。
二、編制過程
2018年12月，我部組織環(huán)境規(guī)劃院啟動(dòng)《辦法》編制工作。2019年1月，我部函請(qǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局、自然資源部分別推薦了部門聯(lián)系人和專家參與《辦法》編制工作。4月上旬，我部分別召開了法學(xué)專家座談會(huì)，石油化工、有色金屬、鋼鐵等有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)及部分企業(yè)座談會(huì)，研討農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的相關(guān)重點(diǎn)和關(guān)鍵問題，經(jīng)反復(fù)研究形成《辦法》初稿。4月底至5月初，召開農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國家林草局等部門座談會(huì)和部分省（區(qū)、市）生態(tài)環(huán)境部門座談會(huì)，進(jìn)一步征求意見。5月，征求了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國家林草局相關(guān)司局以及部內(nèi)相關(guān)司局和直屬單位意見，此后，經(jīng)反復(fù)研究修改，于2019年8月30日?qǐng)?bào)部長專題會(huì)審議通過《辦法》征求意見稿草案，并進(jìn)一步經(jīng)修改完善形成征求意見稿。
三、主要內(nèi)容
《辦法》包括總則、啟動(dòng)與調(diào)查、審查與認(rèn)定、其他事項(xiàng)、附則等5章32條。
第一章總則，包括目的依據(jù)、適用范圍、責(zé)任人定義、認(rèn)定管轄、認(rèn)定分工、鼓勵(lì)事項(xiàng)等。
第二章啟動(dòng)與調(diào)查，明確了啟動(dòng)情形、調(diào)查的組織、調(diào)查職責(zé)、技術(shù)鑒定、因果關(guān)系判定、無法確定責(zé)任人的情形、調(diào)查期限、調(diào)查報(bào)告內(nèi)容等。
第三章審查與認(rèn)定，明確了審查的組織和審查內(nèi)容、審查后的處理、調(diào)查報(bào)告的批復(fù)等。
第四章其他事項(xiàng)，明確了陳述申辯、責(zé)任承擔(dān)、歸檔保存、終止情形、紀(jì)律要求等。
第五章附則，包括不明確或有爭議的情形、不合格農(nóng)藥化肥的定義、制定實(shí)施細(xì)則、認(rèn)定費(fèi)用、生效時(shí)間等。
四、重點(diǎn)問題的說明
（一）關(guān)于適用范圍
《辦法》第二條規(guī)定本辦法適用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境和自然資源主管部門依法履行行政監(jiān)管職責(zé)中，農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議的土壤污染責(zé)任人認(rèn)定活動(dòng)，這也是當(dāng)前農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定工作的重點(diǎn)。民事糾紛的責(zé)任人認(rèn)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)民事法律予以確定，不適用本《辦法》。
（二）關(guān)于土壤污染責(zé)任人的定義
1.關(guān)于責(zé)任人認(rèn)定的溯及力
（1）關(guān)于工礦等活動(dòng)造成的農(nóng)用地污染
1979年9月13日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)令第二號(hào)公布試行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》第六條已明確規(guī)定：“一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和生產(chǎn)，都必須充分注意防止對(duì)環(huán)境的污染和破壞……已經(jīng)對(duì)環(huán)境造成污染和其他公害的單位，應(yīng)當(dāng)按照誰污染誰治理的原則，制定規(guī)劃，積極治理”。
因此，《辦法》第三條規(guī)定了第一類土壤污染責(zé)任人，即1979年9月13日《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》生效后，排放、傾倒、堆存、填埋、泄漏、遺撒、滲漏、流失、揚(yáng)散污染物或者其他有毒有害物質(zhì)等，造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任的單位和個(gè)人。
從國際上看，在土壤污染責(zé)任人認(rèn)定上溯及以往也是不少發(fā)達(dá)國家的做法，如美國對(duì)《超級(jí)基金法》生效前造成土壤污染的企業(yè)也要求承擔(dān)責(zé)任。
（2）農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成的農(nóng)用地污染
《辦法》第三條規(guī)定了第二類農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人，指生產(chǎn)、銷售不合格的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營者；以及使用不合格的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。
該類責(zé)任人認(rèn)定僅追究2019年1月1日土壤污染防治法生效后的責(zé)任。主要考慮是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》規(guī)定的“誰污染，誰治理”原則，適用于“企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和生產(chǎn)”，不包括農(nóng)業(yè)活動(dòng)。此外，從國際上看，也尚未發(fā)現(xiàn)有對(duì)農(nóng)藥、化肥導(dǎo)致的土壤污染溯及既往的案例。
2.關(guān)于是否區(qū)分合法和非法排污
（1）關(guān)于工礦等活動(dòng)造成的農(nóng)用地污染
土壤污染防治法生效后，工礦等活動(dòng)無論是非法排污，還是正常生產(chǎn)經(jīng)營過程造成的土壤污染，均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染防治責(zé)任。
經(jīng)綜合考慮，《辦法》第三條對(duì)于土壤污染防治法生效前工礦等活動(dòng)造成農(nóng)用地污染的土壤污染責(zé)任人認(rèn)定未區(qū)分是否合法排污。主要考慮是：關(guān)于歷史上是否合法排污的調(diào)查取證困難，實(shí)踐中難以操作，由此可能導(dǎo)致很多歷史遺留土壤污染無責(zé)任人承擔(dān)，這難以令社會(huì)公眾信服。同時(shí)，即使是正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)造成污染的單位和個(gè)人，盡管沒有明顯的違法責(zé)任，但是其在污染的同時(shí)獲得了經(jīng)濟(jì)利益，基于“受益者負(fù)擔(dān)”的考慮，也應(yīng)承擔(dān)一定的修復(fù)義務(wù)。
（2）農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成的農(nóng)用地污染
《辦法》第三條對(duì)農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染的責(zé)任人認(rèn)定區(qū)分是否合法，即僅針對(duì)違法生產(chǎn)、銷售和使用不合格的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品的情況。主要是實(shí)踐中區(qū)分是否違法生產(chǎn)、銷售、使用不合格農(nóng)藥、化肥具有可操作性。
3.關(guān)于農(nóng)藥、化肥生產(chǎn)者、銷售者的責(zé)任
農(nóng)藥、化肥導(dǎo)致土壤污染的主要原因是不合格的農(nóng)藥、化肥。生產(chǎn)、銷售不合格農(nóng)藥、化肥的單位雖不是直接污染土壤的行為人，但其生產(chǎn)、銷售行為與使用不合格農(nóng)藥、化肥的行為共同造成了土壤污染。因此，《辦法》第三條將責(zé)任人認(rèn)定延伸到農(nóng)藥、化肥使用者以外的生產(chǎn)者、銷售者。
4.關(guān)于個(gè)體農(nóng)戶的責(zé)任
《辦法》第三條未將因使用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染的個(gè)體農(nóng)戶納入責(zé)任人認(rèn)定范疇。
主要考慮是個(gè)體農(nóng)戶使用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染的，不屬于當(dāng)前的突出問題；且多數(shù)情況下，由個(gè)體農(nóng)戶承擔(dān)農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)責(zé)任，不具有經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性。但個(gè)體農(nóng)戶因其他行為（如在農(nóng)用地堆放危險(xiǎn)廢物等）造成土壤污染的，應(yīng)當(dāng)納入責(zé)任人認(rèn)定范疇。
（三）關(guān)于啟動(dòng)認(rèn)定的情形和條件
農(nóng)用地土壤污染狀況調(diào)查，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，農(nóng)用地分類管理，主要由政府部門主導(dǎo)，也就是說農(nóng)用地土壤污染狀況及其風(fēng)險(xiǎn)，主要由政府部門掌握。因此，依職權(quán)啟動(dòng)是現(xiàn)階段工作的重點(diǎn)。
考慮到我國安全利用類或嚴(yán)格管控類農(nóng)用地正在劃定之中，涉及面較廣，責(zé)任人認(rèn)定宜在實(shí)踐中逐步探索和推進(jìn)。因此，《辦法》第十條提出，縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會(huì)同相關(guān)部門制定年度工作計(jì)劃，根據(jù)實(shí)際情況，按計(jì)劃逐步推動(dòng)農(nóng)用地的責(zé)任人認(rèn)定工作。
《辦法》第十條規(guī)定滿足三方面條件才啟動(dòng)責(zé)任人認(rèn)定：一是土壤污染責(zé)任人不明確或存在爭議的。如農(nóng)用地周邊存在多個(gè)污染源的情況下，可能出現(xiàn)上述情況。二是需要開展風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)的。按照農(nóng)用地分類管理的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于劃分為優(yōu)先保護(hù)類農(nóng)用地的，無需采取后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，不存在責(zé)任人認(rèn)定的問題。劃分為安全利用類或嚴(yán)格管控類的農(nóng)用地地塊，才有認(rèn)定責(zé)任人的必要。三是有以下情形之一的：（1）周邊有明顯污染源排放的；（2）傾倒、堆存、填埋有毒有害物質(zhì)或固體廢物的；（3）投加不合格農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品的。本著突出重點(diǎn)及可行性原則，對(duì)其他無明顯污染來源的情形，不予考慮啟動(dòng)認(rèn)定。
此外，在發(fā)生農(nóng)用地土壤污染的情況下，為切實(shí)保障農(nóng)民等方面的權(quán)益，《辦法》第十條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體投訴舉報(bào)農(nóng)用地土壤污染，經(jīng)查證符合啟動(dòng)情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)開展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定。
（四）關(guān)于土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的組織安排
土壤污染責(zé)任人認(rèn)定涉及歷史污染調(diào)查、污染因果關(guān)系判定等，情況復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，需要規(guī)范認(rèn)定程序，并組織專業(yè)力量輔助行政機(jī)關(guān)進(jìn)行認(rèn)定工作。
1.開展調(diào)查
參考《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》關(guān)于組織調(diào)查組進(jìn)行安全事故調(diào)查以及負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告做出批復(fù)的規(guī)定和經(jīng)驗(yàn)，《辦法》第十一條規(guī)定了兩種調(diào)查方式：組成調(diào)查組調(diào)查、指定或委托技術(shù)機(jī)構(gòu)開展調(diào)查，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草和生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門應(yīng)將相關(guān)資料提供給調(diào)查組或者調(diào)查機(jī)構(gòu)。調(diào)查組或者調(diào)查機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是：調(diào)查污染行為，判斷污染行為與農(nóng)用地土壤污染之間的因果關(guān)系，提出土壤污染責(zé)任人，提交調(diào)查報(bào)告等。
2.審查調(diào)查報(bào)告
《辦法》第十九條規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門成立土壤污染責(zé)任人認(rèn)定委員會(huì)，認(rèn)定委員會(huì)由行政機(jī)關(guān)專職人員和有關(guān)專家組成。認(rèn)定委員會(huì)對(duì)調(diào)查報(bào)告進(jìn)行審查；審查通過的，認(rèn)定委員會(huì)將調(diào)查報(bào)告及審查意見報(bào)送主管部門。
主要考慮是：行政主管部門對(duì)調(diào)查報(bào)告及其證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面綜合審查，以確保據(jù)此形成的認(rèn)定意見是科學(xué)的、合法合規(guī)的。成立認(rèn)定委員會(huì)，有利培養(yǎng)穩(wěn)定的認(rèn)定隊(duì)伍，提高認(rèn)定工作的水平。
3.批復(fù)調(diào)查報(bào)告
《辦法》第二十二條規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門應(yīng)當(dāng)在收到調(diào)查報(bào)告及審查意見后，會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門對(duì)責(zé)任人調(diào)查報(bào)告進(jìn)行批復(fù)。
（五）關(guān)于因果關(guān)系判定規(guī)則
《辦法》第十五條規(guī)定了因果關(guān)系判定的規(guī)則，即符合下列條件的，可以判定污染行為與土壤污染之間存在因果關(guān)系：一是在農(nóng)用地土壤中檢測(cè)出特征污染物，且含量超出國家、地方、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)限制，或者超出對(duì)照區(qū)含量；二是土壤污染責(zé)任人的存在會(huì)向農(nóng)用地土壤排放或者添加該污染物；三是受污染農(nóng)用地土壤可以排除其他相同或相似污染源的影響；四是受污染農(nóng)用地土壤可以排除非正常因素的影響，如高背景值、氣候變化、病蟲害、自然災(zāi)害等。
土壤污染防治法規(guī)定：“本法所稱土壤污染，是指因人為因素導(dǎo)致某種物質(zhì)進(jìn)入陸地表層土壤，引起土壤化學(xué)、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。”因此，土壤高背景值、氣候變化、病蟲害、自然災(zāi)害等非人為因素導(dǎo)致的土壤超標(biāo)或農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)問題，不屬于土壤污染責(zé)任人認(rèn)定范疇。
（六）關(guān)于責(zé)任份額的分擔(dān)
涉及多個(gè)土壤污染責(zé)任人的，《辦法》第七條鼓勵(lì)多個(gè)當(dāng)事人之間按照各自對(duì)土壤的污染程度劃分責(zé)任份額，達(dá)成責(zé)任承擔(dān)協(xié)議。無法協(xié)商達(dá)成一致的，原則上平均分擔(dān)責(zé)任。
上述規(guī)定參考了有關(guān)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。如英國《環(huán)境保護(hù)法1990：第ⅡA章污染土地法律指南》規(guī)定：在存在多個(gè)責(zé)任人時(shí)，根據(jù)責(zé)任方對(duì)相關(guān)污染負(fù)有責(zé)任程度的高低劃分責(zé)任；如果缺乏依據(jù)劃分責(zé)任，那么責(zé)任應(yīng)該平分。
（七）關(guān)于責(zé)任人認(rèn)定的費(fèi)用
依據(jù)土壤污染防治法第七十條關(guān)于“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)......安排必要的資金用于下列事項(xiàng)……（二）各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門組織實(shí)施的……土壤污染責(zé)任人認(rèn)定……等活動(dòng)”的規(guī)定，《辦法》第三十一條規(guī)定，開展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人民政府申請(qǐng)資金用于責(zé)任人認(rèn)定。因此，認(rèn)定工作不會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。
（八）關(guān)于減少責(zé)任人認(rèn)定糾紛的制度設(shè)計(jì)
《辦法》鼓勵(lì)當(dāng)事人之間達(dá)成責(zé)任承擔(dān)協(xié)議，鼓勵(lì)和支持相關(guān)當(dāng)事人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，保證當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)等，通過制度設(shè)計(jì)，盡可能減少產(chǎn)生責(zé)任人認(rèn)定糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。
（九）關(guān)于防范廉政風(fēng)險(xiǎn)
《辦法》設(shè)計(jì)了查定分離、報(bào)告審查、陳述申辯以及紀(jì)律規(guī)定等制度，盡量降低廉政風(fēng)險(xiǎn)。
（十）關(guān)于生效時(shí)間
《辦法》規(guī)定自2020年7月1日起施行，為地方留有一定準(zhǔn)備時(shí)間。
來源：土壤生態(tài)環(huán)境司